主持詞

　　隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，農(nóng)村大量青壯年勞動力外流，導(dǎo)致一些村莊出現(xiàn)人口結(jié)構(gòu)失衡、土地資源閑置、治理能力衰退等問題。空心村的存在，成為當前農(nóng)村基層治理的一大挑戰(zhàn)。惠州市黨建研究所課題組圍繞空心村治理這一主題，選取常住人口占比不足20%的空心村開展調(diào)研，通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計、實地走訪、座談交流、案例分析等方式深入了解空心村基本情況和治理方面的突出問題，有針對性地提出對策建議。

　　空心村的形成是城鎮(zhèn)化的必然結(jié)果，最重要表現(xiàn)是人口空心化。在空心化程度測量上，常住人口占戶籍人口比例（以下簡稱“常住率”）這一指標應(yīng)用較為廣泛，通常該指標數(shù)值越低，意味著空心化程度越高。一般將常住率低于50%（人口外流超50%）作為人口大量外流的標準，按照這一標準，全市很多農(nóng)村都存在空心化現(xiàn)象。

　　據(jù)統(tǒng)計，截至2025年12月，全市1043個行政村中，常住率低于50%的空心村占比約21%。其中，輕度空心村（常住率30%≤x＜50%）占比約10%，中度空心村（常住率20%≤x＜30%）占比約4%，重度空心村（常住率0%＜x＜20%）占比約7%。

對高鐵穿村而過等交通條件便利的空心村，加大政府投入、撬動社會投資，吸引外出村民返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)。 惠州東江圖片社供圖

　　瓶頸 集體經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，閑置資源利用率低

　　一是缺乏分類管理舉措。當前空心村治理缺少因地制宜、分類施策理念，未能對空心村的空心化程度、資源稟賦、區(qū)位特征、聚居形態(tài)等核心維度進行精準甄別與分類，普遍采用“統(tǒng)一標準、統(tǒng)一路徑”的同質(zhì)化治理策略，導(dǎo)致“一刀切”問題較為突出。

　　二是集體經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱。目前大部分空心村在招商引資、產(chǎn)業(yè)培育上難以突破。從集體經(jīng)濟整體情況看，重度空心村中，2025年村集體經(jīng)營性收入不足25萬元的占比57%。從集體經(jīng)濟發(fā)展模式看，多數(shù)村過度依賴土地流轉(zhuǎn)、山林發(fā)包等傳統(tǒng)經(jīng)營方式，部分村集體收入主要來源于政府扶持資金入股企業(yè)的分紅，屬于典型的“輸血式”發(fā)展。

　　三是閑置資源利用率低。閑置住宅方面，“人走房空”現(xiàn)象普遍存在，因缺乏系統(tǒng)性盤活規(guī)劃，大量閑置住宅難以轉(zhuǎn)化為有效資產(chǎn)。撂荒耕地方面，多數(shù)空心村地處山區(qū)，耕地分布零散破碎，難以適配規(guī)模化經(jīng)營需求，流轉(zhuǎn)難度大。

　　四是公共服務(wù)供給不足。雖然空心村在供水供電、道路硬化、通訊網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上已實現(xiàn)全覆蓋，但教育、醫(yī)療等核心公共服務(wù)仍存在“硬件達標、軟件失衡”的突出短板。此外，不少村黨群服務(wù)中心內(nèi)部設(shè)施長期閑置，公共服務(wù)效能大打折扣。

　　五是鄉(xiāng)村文化日漸衰微。農(nóng)村常住人口是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化傳承的主體，缺乏穩(wěn)定人口的支撐，傳統(tǒng)文化傳承鏈條便容易斷裂甚至消亡。農(nóng)村新生代多數(shù)在城鎮(zhèn)求學(xué)、就業(yè)，長期脫離鄉(xiāng)土環(huán)境，逐漸形成與傳統(tǒng)割裂的價值觀和生活方式，進一步加劇傳承困境。

　　六是村組干部選優(yōu)難。當前村組干部選優(yōu)困境源于崗位吸引力不足與農(nóng)村優(yōu)質(zhì)勞動力匱乏的雙重制約。城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡加劇選任難題，“有點本事的不愿回村當村組干部”成為不少空心村現(xiàn)狀，部分村莊甚至出現(xiàn)“無合適人選”的窘境。

　　對策 盤活閑置資源，培育特色產(chǎn)業(yè)

　　積極推動逐村評估分類施策

　　全面開展空心村調(diào)查評估，深入分析空心村人口變化、區(qū)位條件、資源稟賦、歷史底蘊和發(fā)展趨勢，分類確定“保留村、搬遷村、整治村”等不同類型，綜合考慮經(jīng)濟、社會與生態(tài)效益，因村進行“保留提升、搬遷整合、特色保護”。對常住率在5%以下且不具備基本發(fā)展條件的空心村，順應(yīng)人口變化趨勢，按照優(yōu)化結(jié)構(gòu)、規(guī)模適度、利于發(fā)展的要求實施撤并。在撤并過程中，保留原村集體資產(chǎn)權(quán)屬、保留歷史文化遺產(chǎn)、保留村民權(quán)益，轉(zhuǎn)移公共服務(wù)至中心村、轉(zhuǎn)移土地經(jīng)營權(quán)至合作社、轉(zhuǎn)移社會治理至聯(lián)建黨組織。在中心村優(yōu)化布局醫(yī)療、教育、文化等資源，避免出現(xiàn)“撒胡椒面”甚至投資浪費情況。對區(qū)位優(yōu)勢明顯、交通條件便利、歷史文化資源豐富的空心村，通過加大政府投入、撬動社會投資等方式打造提升，吸引外出村民返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，讓空心村實起來。

　　片區(qū)組團發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟

　　推動空心村黨組織與周邊強村、大村結(jié)對共建，建立“強+弱、穩(wěn)+亂、好+差”結(jié)對幫扶機制，推進組織生活聯(lián)過、發(fā)展項目聯(lián)推、治理難題聯(lián)解，構(gòu)建片區(qū)化、組團式發(fā)展格局。以村黨組織為紐帶，采取“飛地經(jīng)營”模式，把投向空心村的財政扶持資金及村級自有資金、資源、資產(chǎn)入股產(chǎn)業(yè)強村，實現(xiàn)以強帶弱、資源整合、抱團發(fā)展。建議在空心村較多的安墩、寶口、高潭等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，探索成立鎮(zhèn)級以上強村公司，通過“多村合作、整鎮(zhèn)組團、跨鎮(zhèn)抱團”的方式，優(yōu)化整合資金、資源、人才等要素，以集約化、市場化運營促進集體經(jīng)濟發(fā)展壯大。

惠東縣寶口鎮(zhèn)馬山村依托千畝高山茶園著力培育特色產(chǎn)業(yè)。 惠州日報記者張藝明 攝

　　下大力氣盤活閑置資源

　　全面普查承包地、宅基地等閑置資源，摸清數(shù)量、分布、權(quán)屬及利用狀況，“一村一檔”建立臺賬，厘清權(quán)屬邊界、化解糾紛。發(fā)揮村黨組織統(tǒng)籌作用，牽頭成立專業(yè)合作社、搭建資源流轉(zhuǎn)平臺；鼓勵黨員帶頭流轉(zhuǎn)土地、整合零散閑置資源，實現(xiàn)優(yōu)勢疊加、產(chǎn)業(yè)聯(lián)育，提升資源規(guī)模化運營能力。秉持“小品種、大產(chǎn)業(yè)”發(fā)展思路，結(jié)合各村資源稟賦，培育特色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色種植養(yǎng)殖、林下經(jīng)濟等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)競爭力。延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，推動農(nóng)產(chǎn)品加工與電商深度融合，提高產(chǎn)品附加值。建立政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、社會參與的多元協(xié)同機制，通過政策獎補、信貸支持激勵鎮(zhèn)村企業(yè)合作、鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)投資，推動閑置資源有效利用。

　　優(yōu)化公共服務(wù)供給

　　鎮(zhèn)黨委統(tǒng)籌加強服務(wù)資源供需對接，定期選定服務(wù)事項對空心村巡回服務(wù)，提供常態(tài)化、便利化服務(wù)。積極發(fā)揮黨員作用，村黨員和留守老人結(jié)對幫辦，實行“三必知、三必到”（家庭情況必知、身體情況必知、服務(wù)需求必知，家庭矛盾必到、鄰里糾紛必到、突發(fā)情況必到）常態(tài)關(guān)注幫扶舉措。通過“一對一”結(jié)對幫扶，為農(nóng)村留守老人提供醫(yī)保報銷、社會救助、就醫(yī)送藥等幫辦代辦服務(wù)，緩解留守老人晚年生活難題。組建黨員服務(wù)隊，認領(lǐng)“微心愿”，有針對性地開展服務(wù)幫困，解決留守群眾的實際困難，帶領(lǐng)群眾在家門口創(chuàng)業(yè)致富。依托村級黨群服務(wù)中心建立快遞物流服務(wù)站點，讓空心村群眾在家門口就可寄取件。

　　加強鄉(xiāng)村文化建設(shè)

　　系統(tǒng)性走訪摸排村里熟知地方歷史、技藝、習(xí)俗的長者，授予其“鄉(xiāng)村文化傳承人”稱號，鼓勵他們通過家庭傳承、社區(qū)授課等方式傳授知識。利用節(jié)假日組織本村及返鄉(xiāng)青少年向老一輩學(xué)習(xí)方言、傳統(tǒng)習(xí)俗、技藝，建立代際文化鏈接。搭建外出鄉(xiāng)賢常態(tài)化聯(lián)系機制，重點吸引退休干部、教師、企業(yè)家等群體返鄉(xiāng)賦能，參與文化挖掘、策劃、傳播和產(chǎn)業(yè)對接。鼓勵和支持本村大學(xué)生返鄉(xiāng)參與文化建設(shè)，引導(dǎo)其運用短視頻、直播等手段，活化利用鄉(xiāng)土文化資源，創(chuàng)新文化表達與傳播形式，打造“網(wǎng)紅”文化產(chǎn)品和體驗項目。

　　加強村組干部隊伍建設(shè)

　　用好“大儲備”建檔立卡系統(tǒng)，特別關(guān)注外出經(jīng)商務(wù)工人員、退伍軍人、畢業(yè)大學(xué)生、在外能人等群體，加強溝通聯(lián)系，鼓勵引導(dǎo)回村參與家鄉(xiāng)建設(shè)，著力培養(yǎng)一批村級后備干部力量。注重向資源稟賦較好、產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景較優(yōu)的空心村選派駐村第一書記，助力空心村振興。探索在本鎮(zhèn)內(nèi)跨村選派優(yōu)秀人才到空心村擔(dān)任村干部。深入實施村組干部學(xué)歷提升工程，開展農(nóng)業(yè)經(jīng)理人專項培訓(xùn)，提升黨員干部帶領(lǐng)群眾發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的能力。

　　惠州市黨建研究所課題組 執(zhí)筆：曾旭睿

　　對話

空心村如何“實”起來？

　　近年來，隨著城鎮(zhèn)化快速推進，惠州部分農(nóng)村出現(xiàn)了人口外流、資源閑置、文化凋敝等“空心化”現(xiàn)象。如何讓這些村莊重新煥發(fā)生機？惠州市黨建研究所課題組對此進行了深入調(diào)研。本刊記者圍繞調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的治理難題及對策，與課題組成員曾旭睿展開了一場深度對話。

　　記者：調(diào)研報告建議對常住率5%以下的村莊實施撤并，同時要求“保留資產(chǎn)權(quán)屬、保留文化遺產(chǎn)、保留村民權(quán)益”。但撤并必然涉及公共服務(wù)從原村向中心村轉(zhuǎn)移。請問，“轉(zhuǎn)移公共服務(wù)至中心村”與“三保留”之間是否存在執(zhí)行層面的沖突？在轉(zhuǎn)移過程中，如何確保留守老人服務(wù)不缺位？

　　曾旭睿：“撤并”并非簡單撤銷行政村建制，而是優(yōu)化治理單元。具體而言，“轉(zhuǎn)移公共服務(wù)至中心村”是指將原本分散在多個空心村的醫(yī)療點、教學(xué)點、便民服務(wù)站等功能集中到輻射能力更強的中心村，同時保留原村的文化遺產(chǎn)和村民的資產(chǎn)權(quán)益。執(zhí)行中的關(guān)鍵矛盾在于：留守老人往往是空心村最主要的常住人口，他們出行能力弱，若中心村距離過遠，反而會降低服務(wù)可及性。對此，調(diào)研報告實際上提出了配套安排：一方面，鎮(zhèn)黨委統(tǒng)籌加強服務(wù)資源供需對接，定期選定服務(wù)事項對“空心村”巡回服務(wù)，通過流動服務(wù)車、巡回醫(yī)療隊等方式主動上門；另一方面，通過“村黨員和留守老人結(jié)對幫辦”，實行“三必知、三必到”，提供醫(yī)保報銷、就醫(yī)送藥等代辦服務(wù)。也就是說，“轉(zhuǎn)移”不等于“一撤了之”，而是實行“集中固定服務(wù)+分散巡回服務(wù)”的雙軌制，兩者結(jié)合才能避免執(zhí)行沖突。

　　記者：調(diào)研報告建議采取“飛地經(jīng)營”模式，將財政扶持資金及村級資源入股產(chǎn)業(yè)強村。請問，這種“入股分紅”模式與原來的“輸血”本質(zhì)上有什么區(qū)別？如何避免空心村從依賴政府“輸血”轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕾噺姶濉拜斞�”，而無法形成自身“造血”能力？

　　曾旭睿：原來的“輸血”通常是政府將資金直接投入企業(yè)，村集體坐享固定分紅，村本身不參與任何經(jīng)營決策，也不積累任何產(chǎn)業(yè)運營經(jīng)驗。而調(diào)研報告建議的“飛地經(jīng)營”有三個關(guān)鍵變化：第一，組織紐帶從“政府—企業(yè)”變?yōu)椤按妩h組織—強村黨組織”，通過結(jié)對共建、組織生活聯(lián)過、發(fā)展項目聯(lián)推，使空心村黨組織逐步學(xué)習(xí)項目運作和集體資產(chǎn)管理；第二，資源投入不限于資金，還包括村級自有資源、資產(chǎn)，空心村以土地、山林、閑置房產(chǎn)等入股，成為事實上的股東而非單純的資金提供方；第三，收益分配與治理責(zé)任掛鉤，報告提出“治理難題聯(lián)解”，意味著空心村需要通過參與聯(lián)合黨組織的治理事務(wù)來獲得持續(xù)收益，而非“躺平分紅”。當然，調(diào)研報告也強調(diào)了另一條路徑：對區(qū)位條件較好的空心村，通過加大政府投入、撬動社會投資，吸引外出村民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，發(fā)展自身特色產(chǎn)業(yè)。因此，“飛地經(jīng)營”最終目標是讓部分空心村具備獨立發(fā)展能力，而確實不具備條件的村莊，則通過片區(qū)化整合實現(xiàn)資源效率最大化——這本身就是一種理性的治理選擇。

　　記者：如何協(xié)調(diào)“吸引能人回村創(chuàng)業(yè)”與“吸引能人擔(dān)任村干部”這兩個目標？是否存在一種機制，讓能人不必全職擔(dān)任村干部，也能參與空心村治理？

　　曾旭睿：空心村最缺的是“人”，而有限的返鄉(xiāng)能人面臨“創(chuàng)業(yè)”與“當干部”之間的時間、精力沖突。調(diào)研報告實際上給出了兩種并行思路。第一種是傳統(tǒng)的全職村干部路徑，通過提升崗位吸引力來解決，如用好“大儲備”建檔立卡系統(tǒng)，加強溝通聯(lián)系，鼓勵引導(dǎo)回村參與家鄉(xiāng)建設(shè)，以及“探索在本鎮(zhèn)內(nèi)跨村選派優(yōu)秀人才到空心村擔(dān)任村干部”。第二種則是更值得關(guān)注的“非全職參與”路徑。調(diào)研報告雖然沒有明確使用“兼職”一詞，但在多處隱含了這一機制：例如，在“片區(qū)組團發(fā)展”中，要求“推動空心村黨組織與周邊強村、大村結(jié)對共建”，這意味著空心村的治理事務(wù)可以通過聯(lián)合黨組織來分擔(dān)，不必事事依賴本村全職干部。因此，報告的底層邏輯是：空心村的治理不必強求“人人都是村干部”，而是構(gòu)建一個“核心全職干部+外圍能人網(wǎng)絡(luò)+黨員志愿力量”的多元治理體系，讓能人即便主要精力用于創(chuàng)業(yè)，也能通過鄉(xiāng)賢理事會、項目合作、結(jié)對幫扶等形式貢獻治理智慧。

　　他山之石

浙江“空間+產(chǎn)業(yè)+服務(wù)”組合拳治理空心村

　　面對空心村人口外流、房屋閑置的困境，浙江在“千萬工程”中打出了一套“空間重塑+產(chǎn)業(yè)運營+精準服務(wù)”的組合拳。空間上，桐廬外源村拆除破舊農(nóng)房、建設(shè)多層公寓，集約出的宅基地將發(fā)展民宿，有效破解“地從哪里來”。產(chǎn)業(yè)上，義烏李祖村引入職業(yè)經(jīng)理人，吸引200余名“農(nóng)創(chuàng)客”將閑置農(nóng)房改造為創(chuàng)客空間，打造“有禮的祖兒”文化IP，防止“二次空心化”。服務(wù)上，龍游縣為留守老人建立數(shù)字畫像，組建“跑跑團”代辦政務(wù)；泰順縣推行人大代表“周三暖心行”上門服務(wù)，填補服務(wù)空白。三門縣巖下潘村則由黨支部帶頭“讓項目、讓股份”，帶動95%村民入股，戶均年收入超30萬元。這些實踐表明，空心村治理不能只停留在修路種樹，更要讓人回來、讓服務(wù)跟上、讓產(chǎn)業(yè)扎根，鄉(xiāng)村才能真正活過來。

　　文字（除署名外） 惠州日報記者歐陽成